Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS)
19/05/1992
"Columbia S.A. de Ahorro y Préstamo para la Vivienda c. Banco Central de la República Argentina"
Fallos Corte: 315:1026
Buenos Aires, mayo 19 de 1992.
Considerando: 1°) Que la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de la instancia anterior, admitió la demanda entablada por Columbia Financiera S.A. contra el Banco Central de la República Argentina, tendiente a obtener la indemnización del daño producido durante los meses de julio y agosto de 1982 al reemplazarse los índices de corrección que para los préstamos de capitales ajustables establecían las circulares R.F. 202 y 687, por la tasa máxima impuesta a partir del 1° de julio de 1982 por la comunicación "A" 144. Contra la sentencia, la representación del ente oficial interpuso recurso extraordinario, cuya denegación origina la queja en examen.
2°) Que la alzada sostuvo que de la circunstancia de que entidades como la actora requieran, en aras de la realización del interés público, autorización para funcionar y queden por ello sujetas a las normas dictadas por el Banco Central de la República Argentina, no se sigue que deban soportar, sin resarcimiento, el daño causado por las medidas de carácter financiero que ese organismo adopte en la esfera de sus atribuciones. Entendió, asimismo, que esa reparación no se limita al perjuicio ocasionado, sino que alcanza también a la disminución del lucro, conforme a lo dispuesto por el art. 519 del Cód. Civil.
3°) Que al fundar su recurso de apelación ante la Cámara (fs. 338/348 vta.), el Banco Central sostuvo que la sentencia de primera instancia evidenciaba un incompleto enfoque de la cuestión a resolver, pues omitió considerar las consecuencias y proyecciones de la situación reglamentaria en que se encuentra la actora a partir de la autorización administrativa que la beneficia con la posibilidad de efectuar la actividad de intermediación financiera que constituye su objeto societario.
En este sentido, afirmó dicha entidad que ya en el escrito de contestación de la demanda había señalado la necesidad de analizar la procedencia de la pretensión de la actora a partir del marco de referencia que surge de la especial posición en que se encuentran respecto a su parte, originada en una autorización que implicó la posibilidad de sobrepasar una prohibición genéricamente impuesta al resto de los operadores económicos.
La cuestión, dijo entonces, fue derechamente omitida por el magistrado de primera instancia.
Luego de efectuar una reseña de la evolución legislativa en la materia, manifestó el Banco Central que la realidad normativa actual impide considerar al acto de autorización como el medio para posibilitar el ejercicio de un derecho que el particular ya ostentaba como propio; por el contrario indicó, tal autorización no solamente tiende a hacer factible lo prohibido sino, también, a establecer las condiciones con arreglo a las cuales la actividad podrá ser ejercida, llegando a crear una verdadera relación especial de sujeción.
Destacó luego la importancia del tema al reparar en que justamente el objeto de la reclamación de la actora debe ser entendido como un contrapeso que actúa como correlato de la situación de privilegio en que la administración la colocó.
Concluyó así la entidad bancaria que es precisamente ese marco de valoración lo que impide que se trasladen al presente soluciones factibles en el ámbito de las relaciones de supremacía general, por cierto inconvenientes e insuficientes frente a una relación especial de poder o frente a una situación reglamentaria como es aquella en la que se encuentra la accionante.
4°) Que estas argumentaciones conformaban un planteo serio referido a un aspecto medular de la controversia e imponían un tratamiento adecuado a su trascendencia. Sin embargo, la alzada se limitó a sostener que, estando reconocida la situación reglamentaria en que se encuentra la actora, el tema no podía constituir agravio para concluir, como ya se dijo, luego de hacer sólo una mención de los intereses en juego, que "no parece que la conjugación de aquel interés público y este interés de carácter patrimonial lleven a aceptar, sin más, que deban soportarse, sin resarcimiento el daño causado por el BCRA a través de las medidas de carácter financiero que decida en la esfera de sus propias atribuciones" (fs. 523 vta.), aserción dogmática que no trasluce más que una simple convicción personal, pues no aparece apoyada en ninguna consideración directamente referida a las razones jurídicas, de carácter objetivo, que pudieron orientar esa misma convicción y que, por ello, invalida lo resuelto sobre el punto (D.307.XXII. "Di Sarno, Genaro Héctor c. Yacimientos Petrolíferos Fiscales", sentencia del 10 de abril de 1990, y sus citas).
5°) Que la circunstancia precedente bastaría para admitir el recurso, más todavía cabe advertir que la posterior referencia del pronunciamiento acerca de la responsabilidad del Estado por los daños causados como consecuencia de su actividad lícita lejos de dar algún sustento a lo decidido viene a corroborar el inadecuado enfoque de la cuestión pues, según se infiere de la transcripción efectuada a fs. 524, las circunstancias fácticas y jurídicas del precedente invocado son diferentes a las que plantea el "sub lite", sin que resulte sobreabundante señalar, por lo demás, que la doctrina que sobre el tema específicamente involucrado allí se habría sentado -procedencia del reclamo de un particular por los perjuicios ocasionados por el Estado en virtud de su actividad reglamentaria en el campo de la industria azucarera- ha sido desvirtuada por este Tribunal (L.290.XXII. "Ledesma S.A. Agrícola Industrial c. Estado Nacional -Ministerio de Economía- s/nulidad de resolución", pronunciamiento del 31 de octubre de 1989).
6°) Que lo expuesto adquiere singular gravedad cuando a partir de ese desacertado fundamento el fallo hizo derivar, sin más, la responsabilidad del Estado en el caso, así como la extensión del resarcimiento al admitir el lucro cesante con el exclusivo apoyo adicional del art. 519 del Cód. Civil, lo cual, dadas las especiales características de la contienda, resulta, cuanto menos, claramente insuficiente.
7°) Que el reconocimiento de la responsabilidad estatal por su actividad lícita exige para su procedencia el cumplimiento de ciertos requisitos imprescindibles, esto es, la existencia de un daño cierto, la relación de causalidad entre el accionar del Estado y el perjuicio y, obviamente, la posibilidad de imputar jurídicamente esos daños a la demandada (Fallos: 312:345; T.12.XXII., T.4.XXII. "Tejedurías Magallanes S.A. c. Administración Nacional de Aduanas", pronunciamiento del 19 de septiembre de 1989, entre otros). A los cuales cabe añadir, atendiendo a la particular relación que en el caso vincula a las partes, la necesaria verificación de la existencia de un sacrificio especial en el afectado, como así también la ausencia de un deber jurídico a su cargo de soportar el daño. Y es precisamente en la consideración de la concurrencia de tales recaudos, particularmente los últimos, que -conforme lo hasta aquí expuesto- la sentencia impugnada satisface sólo de manera aparente la exigencia de constituir una derivación razonada del derecho vigente con aplicación a las concretas circunstancias de la causa.
8°) Que, en este último sentido, esta Corte ha sostenido que el conjunto de normas que otorga facultades al Banco Central en materia cambiaria y que complementa e integra la regulación de la actividad financiera que se desarrolla en el país, convierte a esta entidad autárquica en el eje del sistema financiero, concediéndole atribuciones exclusivas e indelegables en lo que se refiere a política cambiaria y crediticia, la aplicación de la ley y su reglamentación y la fiscalización de su cumplimiento. De ello se desprende el principio según el cual las relaciones jurídicas entre el Banco Central y las entidades sujetas a su fiscalización se desenvuelven en el ámbito del derecho administrativo, y esa situación particular es diversa al vínculo que liga a todos los habitantes del territorio con el Estado (Fallos: 310:203 y sus citas).
9°) Que, por lo demás, a los fines de una correcta decisión sobre la admisibilidad de un reclamo basado en las consecuencias que acarreó la aplicación de la comunicación "A" 144, no se puede perder de vista que el dictado de esa disposición, al igual que el de otras que en su momento la acompañaron, encontró fundamento en la necesidad de poner un límite adecuado a la divergente evolución de los índices de ajuste de los préstamos con relación al nivel de la actividad económica y de los ingresos, lo cual, paralelamente, redundaba en un beneficio para las entidades de crédito al facilitar la recuperación de sus acreencias, afectada con quebrantos por incobrabilidad (v. res. 218 del Banco Central, del 30 de junio de 1983; copia a fs. 14/15 de los autos principales). Un propósito análogo a aquél motivó, con posterioridad, la sanción de diversas leyes destinadas también a paliar los efectos de tal situación (v., entre otras, leyes 23.082, 23.293 y 23.318).
10) Que, en las condiciones indicadas, la admisión de la demanda sin un adecuado tratamiento de argumentaciones dotadas de aptitud suficiente para modificar el resultado del pleito importó un cercenamiento del derecho de defensa del afectado, por lo que debe descalificarse su carácter de acto judicial (Fallos: 297:322; 299:32 y 101; 302:1190; 312:1305, entre otros), sin que sea necesario tratar los restantes agravios de la peticionaria en mérito al alcance y proyección de lo decidido.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, proceda a dictar nuevo fallo con arreglo a lo expresado. Agréguese la queja al principal. Reintégrese el depósito de fs. 14. - Ricardo Levene (h.) (en disidencia). - Mariano A. Cavagna Martínez. - Rodolfo C. Barra. - Carlos S. Fayt. - Augusto C. Belluscio (en disidencia). - Enrique S. Petracchi (en disidencia). - Julio S. Nazareno (según su voto). - Eduardo Moliné O'Connor.
Voto del doctor Nazareno
Considerando: 1°) Que la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de la instancia anterior, admitió la demanda establecida por Columbia Financiera S.A. contra el Banco Central de la República Argentina, tendiente a obtener la indemnización del daño producido durante los meses de julio y agosto de 1982 al reemplazarse los índices de corrección que para los préstamos de capitales ajustables establecían las circulares R.F. 202 y 687, por la tasa máxima impuesta a partir del 1° de julio de 1982 por la comunicación "A" 144. Contra la sentencia, la representación del ente oficial interpuso recurso extraordinario, cuya denegación origina la queja en examen.
2°) Que la alzada sostuvo que de la circunstancia de que entidades como la actora requieran, en aras de la realización del interés público, autorización para funcionar y queden por ello sujetas a las normas dictadas por el Banco Central de la República Argentina, no se sigue que deban soportar, sin resarcimiento, el daño causado por las medidas de carácter financiero que ese organismo adopte en la esfera de sus atribuciones. Entendió, asimismo, que esa reparación no se limita al perjuicio ocasionado, sino que alcanza también a la disminución del lucro, conforme a lo dispuesto por el art. 519 del Cód. Civil.
3°) Que al fundar su recurso de apelación ante la Cámara (fs. 338/348 vta.), el Banco Central sostuvo que la sentencia de primera instancia evidenciaba un incompleto enfoque de la cuestión a resolver, pues omitió considerar las consecuencias y proyecciones de la situación reglamentaria en que se encuentra la actora a partir de la autorización administrativa que la beneficia con la posibilidad de efectuar la actividad de intermediación financiera que constituye su objeto societario.
En este sentido, afirmó dicha entidad que ya en el escrito de contestación de la demanda había señalado la necesidad de analizar la procedencia de la pretensión de la actora a partir del marco de referencia que surge de la especial posición en que se encuentra respecto a su parte, originada en una autorización que implicó la posibilidad de sobrepasar una prohibición genéricamente impuesta al resto de los operadores económicos.
La cuestión, dijo entonces, fue derechamente omitida por el magistrado de primera instancia.
Luego de efectuar una reseña de la evolución legislativa en la materia, manifestó el Banco Central que la realidad normativa actual impide considerar al acto de autorización como el medio para posibilitar el ejercicio de un derecho que el particular ya ostentaba como propio, por el contrario indicó, tal autorización no solamente tiende a hacer factible lo prohibido sino, también, a establecer las condiciones con arreglo a las cuales la actividad podrá ser ejercida, llegando a crear una verdadera relación especial de sujeción.
Destacó luego la importancia del tema al reparar en que justamente el objeto de la reclamación de la actora debe ser entendido como un contrapeso que actúa como correlato de la situación de privilegio en que la administración la colocó.
Concluyó así la entidad bancaria que es precisamente ese marco de valoración lo que impide que se trasladen al presente soluciones factibles en el ámbito de las relaciones de supremacía general, por cierto inconvenientes e insuficientes frente a una relación especial de poder o frente a una situación reglamentaria como es aquella en la que se encuentra la accionante.
4°) Que estas argumentaciones conformaban un planteo serio referido a un aspecto medular de la controversia e imponían un tratamiento adecuado a su trascendencia. Sin embargo, la alzada se limitó a sostener que, estando reconocida la situación reglamentaria en que se encuentra la actora, el tema no podía constituir agravio para concluir, como ya se dijo, luego de hacer sólo una mención de los intereses en juego, que "no parece que la conjugación de aquel interés público y este interés de carácter patrimonial lleven a aceptar, sin más, que deban soportarse, sin resarcimiento el daño causado por el BCRA a través de las medidas de carácter financiero que decida en la esfera de sus propias atribuciones" (fs. 523 vta.), aserción dogmática que no trasluce más que una simple convicción personal, pues no aparece apoyada en ninguna consideración directamente referida a las razones jurídicas, de carácter objetivo, que pudieron orientar esa misma convicción y que, por ello, invalida lo resuelto sobre el punto (D.307.XXII. "Di Sarno, Genaro Héctor c. Yacimientos Petrolíferos Fiscales", sentencia del 10 de abril de 1990, y sus citas).
5°) Que la circunstancia precedente bastaría para admitir el recurso, más todavía cabe advertir que la posterior referencia del pronunciamiento acerca de la responsabilidad del Estado por los daños causados como consecuencia de su actividad lícita lejos de dar algún sustento a lo decidido viene a corroborar el inadecuado enfoque de la cuestión pues, según se infiere de la transcripción efectuada a fs. 524, las circunstancias fácticas y jurídicas del precedente invocado son diferentes a las que plantea el "sub lite", sin que resulte sobreabundante señalar, por lo demás, que la doctrina que sobre el tema específicamente involucrado allí se habría sentado -procedencia del reclamo de un particular por los perjuicios ocasionados por el Estado en virtud de su actividad reglamentaria en el campo de la industria azucarera- ha sido desvirtuada por este Tribunal (L.290.XXII. "Ledesma S.A. Agrícola Industrial c. Estado Nacional -Ministerio de Economía- s/nulidad de resolución", pronunciamiento del 31 de octubre de 1989).
6°) Que lo expuesto adquiere singular gravedad cuando a partir de ese desacertado fundamento el fallo hizo derivar, sin más, la responsabilidad del Estado en el caso, así como la extensión del resarcimiento al admitir el lucro cesante con el exclusivo apoyo adicional del art. 519 del Cód. Civil, lo cual, dadas las especiales características de la contienda, resulta, cuanto menos, claramente insuficiente.
7°) Que el reconocimiento de la responsabilidad estatal por su actividad lícita exige para su procedencia el cumplimiento de ciertos requisitos imprescindibles; esto es, la existencia de un daño cierto, la relación de causalidad entre el accionar del Estado y el perjuicio, y la posibilidad de imputar jurídicamente esos daños a la demandada (Fallos: 312:345; T.12.XXII. T.4.XXII. Recurso de Hecho: "Tejedurías Magallanes S.A. c. Administración Nacional de Aduanas", pronunciamiento del 19 de setiembre de 1989, entre otros); y es precisamente en la consideración de la concurrencia de tales recaudos, particularmente el último, que -conforme lo hasta aquí expuesto- la sentencia impugnada satisface sólo de manera aparente la exigencia de constituir una derivación razonada del derecho vigente con aplicación a las concretas circunstancias de la causa.
8°) Que, en este último sentido, esta Corte ha sostenido que el conjunto de normas que otorga facultades al Banco Central en materia cambiaria y que complementa e integra la regulación de la actividad financiera que se desarrolla en el país, convierte a esta entidad autárquica en el eje del sistema financiero, concediéndole atribuciones exclusivas e indelegables en lo que se refiere a política cambiaria y crediticia, la aplicación de la ley y su reglamentación y la fiscalización de su cumplimiento. De ello se desprende el principio según el cual las relaciones jurídicas entre el Banco Central y las entidades sujetas a su fiscalización se desenvuelven en el ámbito del derecho administrativo, y esa situación particular es diversa al vínculo que liga a todos los habitantes del territorio con el Estado (Fallos: 310:203 y sus citas).
9°) Que, por lo demás, a los fines de una correcta decisión sobre la admisibilidad de un reclamo basado en las consecuencias que acarreó la aplicación de la comunicación "A" 144, no se puede perder de vista que el dictado de esa disposición, al igual que el de otras que en su momento la acompañaron, encontró fundamento en la necesidad de poner un límite adecuado a la divergente evolución de los índices de ajuste de los préstamos con relación al nivel de la actividad económica y de los ingresos, lo cual, paralelamente, redundaba en un beneficio para las entidades de crédito al facilitar la recuperación de sus acreencias, afectada con quebrantos por incobrabilidad (v. res. 218 del Banco Central, del 30 de junio de 1983; copia a fs. 14/15 de los autos principales). Un propósito análogo a aquél motivó, con posterioridad, la sanción de diversas leyes destinadas también a paliar los efectos de tal situación (v., entre otras, leyes 23.082, 23.293 y 23.318).
10) Que, en las condiciones indicadas, la admisión de la demanda sin un adecuado tratamiento de argumentaciones dotadas de aptitud suficiente para modificar el resultado del pleito importó un cercenamiento del derecho de defensa del afectado, por lo que debe descalificarse su carácter de acto judicial (Fallos: 297:322; 299:32 y. 101; 302:1190; 312:1305, entre otros), sin que sea necesario tratar los restantes agravios de la peticionaria en mérito al alcance y proyección de lo decidido.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, proceda a dictar nuevo fallo con arreglo a lo expresado, Agréguese la queja al principal. Reintégrese el depósito de fs. 14. - Julio S. Nazareno.
Disidencia de los doctores Levene (h.), Belluscio y Petracchi
Considerando: 1°) Que la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de la instancia anterior, admitió la demanda entablada por Columbia Financiera S.A. contra el Banco Central de la República Argentina, tendiente a obtener la indemnización del daño producido durante los meses de julio y agosto de 1982 al reemplazarse los índices de corrección que para los préstamos de capitales ajustables establecían las circulares R.F. 202 y 687, por la tasa máxima impuesta a partir del 1° de julio de 1982 por la comunicación "A" 144. Contra la sentencia, la representación del ente oficial interpuso recurso extraordinario, cuya denegación origina la queja en examen.
2°) Que, al adoptar la decisión impugnada, destacó el tribunal que no se encontraba cuestionada la potestad reglamentaria del Banco Central, por lo que la divergencia entre las partes se encontraba circunscripta a las consecuencias que del ejercicio de esa facultad pudieran derivar.
En este orden de ideas señaló que de la circunstancia de que entidades como la actora requieran, en aras de la realización del interés público, autorización para funcionar y queden por ello sujetas a las normas dictadas por el Banco Central de la República Argentina, no se sigue que deban soportar, sin resarcimiento, el daño causado por las medidas de carácter financiero que ese organismo adopte en la esfera de sus atribuciones. Entendió que esa reparación no se limita al perjuicio ocasionado, sino que alcanza también a la disminución del lucro, conforme a lo dispuesto por el art. 519 del Cód. Civil.
En cuanto al agravio que el Banco Central fincó en la falta de consideración global de los efectos de la reforma financiera de 1982, consideró la Cámara que la entidad demandada no había probado cuál era, en el contexto de las medidas financieras adoptadas, la compensación de la pérdida invocada por la actora, y que, antes bien, si se atendía a las constancias de la causa -entre ellas las conclusiones del peritaje contable, no rebatidas con sustento técnico- se arribaba a la conclusión de que las diferencias reclamadas no aparecían cubiertas por la aludida reforma integral, en especial en lo que atañe a la cartera de deudores morosos y a su recupero.
3°) Que al interponer el recurso extraordinario afirma el representante del ente oficial que, dado que la cuestión central de la controversia es la relativa a las facultades reglamentarias de su mandante, la procedencia del recurso deriva de hallarse en discusión la interpretación de normas de naturaleza federal, como lo son las contenidas en la ley de entidades financieras y en la carta orgánica del Banco Central. Impugna asimismo las conclusiones de la sentencia con sustento en la doctrina de la arbitrariedad, formulando apreciaciones acerca del alcance que, en su criterio, debió otorgarse al peritaje contable, aunque a renglón seguido afirma que para establecer la existencia del daño reclamado no debió tomarse en cuenta tan sólo ese dictamen pericial sino que resultaba esencial considerar la cuestión en el marco integral de la reforma financiera de 1982.
4°) Que el primero de los agravios aludidos no guarda relación directa e inmediata con la materia del litigio, tal como lo exige el art. 15 de la ley 48 para la procedencia del recurso estatuido en su art. 14 (doctrina de Fallos: 307:1802; 310:135, entre muchos otros), toda vez que, como lo señaló la Cámara, no se ha discutido el alcance de las facultades del Banco Central ni, por lo tanto, efectuado interpretación alguna de los preceptos que el apelante invoca.
5°) Que tampoco cabe admitir el restante agravio, vinculado con la arbitrariedad de lo resuelto, pues las quejas articuladas por el apelante no constituyen una crítica concreta y razonada de las partes del fallo que estima equivocadas y sólo traducen la discrepancia con la valoración de los hechos y de la prueba efectuada por los jueces de la causa, aspecto éste que reiteradamente se ha considerado privativo de aquéllos y ajeno por lo tanto, como principio, a la revisión de esta instancia extraordinaria (Fallos: 300:443; 302:806; 311:2753).
Por ello, se desestima la queja. Declárase perdido el depósito de fs. 14. - Ricardo Levene (h.). - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi.
